Скандал случился в апреле 2023 года. Красноярский референтный центр Россельхознадзора проверил пробы сливочного масла, отобранные для анализа в пищевом блоке Канской межрайонной больницы. Результаты оказались плачевными.
В проверенной партии этого продукта был превышен уровень содержания по показателям безопасности дрожжей и плесени. Как отмечалось в пресс-релизе, выпущенном управлением Россельхознадзора по Красноярскому краю 24 апреля, о случившемся было уведомлено учреждение здравоохранения, оборот небезопасной продукции был прекращён.
Главный аргумент - количество грамот
В том же пресс-релизе говорилось, что согласно мониторингу федеральной государственной информационной системы "Меркурий" производителем продукции является индивидуальный предприниматель Моторина И. Н. (Красноярский край, Берёзовский район, посёлок городского типа Берёзовка). Соответственно, на него и была возложена ответственность за поставку некачественной продукции.
Однако на лицевой стороне упаковки этого продукта (см. фото) названный индивидуальный предприниматель не значится. Масло выпускается под брендом Назаровского масложирового комбината.
На сайте этого предприятия указана его структура:
"Производство - ООО "НМК N 1",
Цех фасовки - ИП Моторина И. Н.,
Дистрибуция - ООО "Гранд Ритейл".
Но как небезопасное масло попало в Канскую межрайонную больницу? Как известно, продукты питания закупаются социальными учреждениями в соответствии с федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (44-ФЗ).
И вот какую информацию удалось найти с помощью сайта Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС).
В конце декабря 2021 года в ЕИС было размещено объявление о проведении конкурса c ограниченным участием в электронной форме: "Поставка масла сливочного на 2022-2023 год (г. Канск и прилегающие территории)".
Организатором конкурса выступило Агентство государственного заказа Красноярского края. По итогам конкурса сливочное масло должно было поступать с 1 мая 2022 года по 30 апреля 2023 года в 20 краевых социальных учреждений. Начальная максимальная цена контракта была определена в 13,5 миллиона рублей.
Приведу полный список получателей:
1) Уярская школа-интернат;
2) Канская межрайонная больница;
3) Саянская районная больница;
4) Красноярский краевой противотуберкулёзный диспансер N 1;
5) Партизанский детский дом;
6) Красноярский краевой психоневрологический диспансер N 1;
7) Зеленогорская школа-интернат;
8) Тасеевская районная больница;
9) Партизанская районная больница;
10) Центр социальной помощи семье и детям "Зеленогорский";
11) Ирбейский детский дом;
12) Канский морской кадетский корпус;
13) Зеленогорский детский дом;
14) Детский санаторий "Берёзка";
15) Уярская районная больница;
16) Канский политехнический колледж;
17) Канский детский дом имени Ю. А. Гагарина;
18) Дзержинский детский дом;
19) Нижнеингашская районная больница;
20) Дзержинская районная больница.
Наверное, не все читатели знают, чем отличается конкурс с ограниченным участием от аукциона. Поэтому поясню.
Если проводится аукцион, всё решают деньги. Выигрывает тот поставщик, который готов поставить указанные в конкурсной документации товары, работы или услуги за наименьшую сумму. Если же проводится конкурс, то не всё решают деньги. При подведении его итогов учитываются квалификационные характеристики участников торгов, их деловая репутация.
В нашем случае от цены вопроса зависело лишь 70 процентов успеха в торгах, а от нестоимостных критериев, квалификационных характеристик - 30 процентов.
Как измерить деловую репутацию? Организаторы конкурса в качестве основного критерия её оценки выдвинули "наличие у участника закупки положительных отзывов и (или) благодарственных писем и (или) грамот за исполнение контракта (договора) на право поставки пищевых продуктов. Положительные отзывы и (или) благодарственные письма и (или) грамоты должны быть выданы в период с 1.01.2020 года по дату окончания подачи заявок на участие в конкурсе".
В общем, чем больше у тебя грамот и благодарственных писем, тем выше твоя деловая репутация. Если же у тебя в арсенале 21 и более грамот и благодарственных писем, то по этому критерию ты набираешь максимальную сумму баллов.
В конечном итоге далеко не все могли в этом конкурсе принять участие. Во-первых, конкурсная сумма довольно большая. Во-вторых, мелкий поставщик часто просто бывает не в состоянии пополнить за два с небольшим года свой деловой портфель солидным количеством грамот и благодарственных писем. В-третьих, мало победить в конкурсе. В соответствии с условиями торгов, каждый поставщик должен выполнять планы-графики поставок.
Если записано в контракте, что каждый понедельник ты должен поставлять масло в такую-то больницу, а каждый вторник - в такой-то детский дом и так далее, то будь добр - выполняй. Компания, которая не имеет наработанных связей по этой части, не имеет в наличии транспортных средств или надёжных партнёров, компетентных в сфере логистики, просто не сможет выполнить контракт. Именно поэтому главными поставщиками продовольственного сегмента рынка госзакупок выступают не производители продовольствия, а перекупщики.
10 февраля 2022 года, когда подводились итоги конкурса, выяснилось, что только два игрока приняли в нём участие - ООО "Гранд Ритейл" и один индивидуальный предприниматель. Оба запаслись благодарственными письмами и грамотами по необходимому для наивысшего начисления баллов максимуму. Поэтому итоги конкурса определялись предлагаемой ценой контракта.
"Гранд Ритейл" предложил наименьшую цену в размере 12 миллионов рублей и выиграл торги. Краевой бюджет благодаря этому сэкономил около 1,5 миллиона рублей.
Экономическая эффективность для бюджета края вроде бы налицо. А вот оценить издержки для здоровья пациентов больниц, студентов и детей, которые вынуждены были употреблять в пищу недоброкачественный продукт, вряд ли возможно.
Отмечу, что управление Россельхознадзора по краю проверило качество сливочного масла как раз в тот момент, когда годовой контракт на его поставку заканчивался. Логично предположить, что не только в Канскую межрайонную больницу, но и в другие социальные учреждения поставлялся некачественный продукт. Но попробуй это докажи.
Тема эта, как говорится, ушла. Нет ООО "Гранд Ритейл" в числе недобросовестных поставщиков. Да и формально совсем не он, а указанный выше индивидуальный предприниматель виноват в поставках некачественного продукта.
Вольно или невольно, но помогло этому Агентство государственного заказа Красноярского края. Но и с него взятки гладки. Оно ведь поступало по закону!
Блеск и нищета "Меркурия"
Как решить проблему поставки в социальные учреждения недоброкачественной продукции?
Одним из инструментов для этого, безусловно, является федеральная государственная информационная система (ФГИС) "Меркурий", предназначенная для электронной сертификации и обеспечения прослеживаемости грузов, поднадзорных государственному ветеринарному надзору. Именно через неё в электронной форме с июля 2018 года осуществляется в России регистрация ветеринарных сопроводительных документов.
Благодаря этому можно отследить, где выработано сырьё для производства продукции животного происхождения (например, фуражное зерно), как попало оно на животноводческую ферму, какие компоненты использовались для изготовления того или иного продукта питания, на каких предприятиях изготавливался продукт, на каких складах готовая продукция хранилась и какими видами транспорта доставлялась до потребителя.
В общем, система, безусловно, помогает найти виновного в изготовлении недоброкачественного товара. Однако есть у неё и определённые недостатки.
Один из главнейших заключается в том, что доступ к системе предоставлен - с правом оформления ветеринарных сопроводительных документов - уполномоченным лицам, не осуществляющим государственный ветеринарный контроль и не являющимся специалистами в области ветеринарии.
"Главной целью организаций-производителей и торговых компаний является получение прибыли, а не обеспечение качества и безопасности товаров, поэтому у уполномоченных лиц этих организаций есть большой соблазн и возможность фальсифицировать ветеринарные сопроводительные документы",- цитирую одну из научных статей, посвящённых системе "Меркурий".
О том, что так оно и есть, свидетельствуют материалы управления Россельхознадзора по Красноярскому краю. Это ведомство за прошлый год с помощью "Меркурия" выявило и заблокировало 116 фантомных площадок, фактически отсутствующих по месту осуществления деятельности, из которых 11 были заявлены как производители продукции.
По фактам незаконного ввода в оборот фальсифицированной и контрафактной продукции 26 материалов переданы в правоохранительные органы с перспективой на заведение уголовных дел.
Особенно плохи дела с поставками продуктов питания в социальную сферу края. Всего с использованием системы "Меркурий" краевым управлением Россельхознадзора были проанализированы поставки продукции более чем в 195 учреждений социальной сферы, в которые, как известно, поставки осуществляются по системе госзакупок в соответствии с 44-ФЗ.
Результаты проверки очень даже огорчают. Как выяснилось, в 2022 году 24 поставщика и 21 производитель поставляли бюджетным учреждениям региона не соответствующие стандартам, то есть фальсифицированные и контрафактные продукты питания.
Об этом же свидетельствуют и данные проведённого Красноярским рефератным центром Россельхознадзора выборочного лабораторного мониторинга пищевой продукции, поступившей в краевые бюджетные учреждения.
Из четырёх проб мясной продукции, взятых для анализа, в двух были обнаружены признаки фальсификации. Следы фальсификации выявлены также в одиннадцати из 38 проб молочной продукции, взятых для анализа. В частности, в восьми пробах был обнаружен растительный белок.
Как отмечалось в конце 2022 года в официальном пресс-релизе краевого управления Россельхознадзора, такие предприятия, как ООО "Алгоритм Капитал" и ООО "Ресурс Агро" "систематически поставляют в учреждения образования и здравоохранения Красноярского края фальсифицированную продукцию".
Номенклатура фальсифицированных продуктов разная. Это и сардельки, и сыры, и сливочное масло, и так далее. Конечно, после соответствующих проверок их материалы направляются куда следует. Было, например, заведено уголовное дело на ООО "Ресурс Агро".
Но свято место пусто, как известно, не бывает. На смену одним авантюристам-бизнесменам, пытающимся заработать на поставках продуктов питания в бюджетную систему, приходят другие.
Дела ирбейские
Страдают же люди, между прочим, граждане России. Взять, к примеру, Ирбейскую районную больницу. Как выше отмечалось, её пациенты потребляли в пищу сливочное масло от уже упомянутого поставщика ООО "Гранд Ритейл".
Лабораторного анализа этого масла не проводилось. Но если учесть, что в Канскую межрайонную больницу сей продукт поставлялся по итогам одних и тех же торгов, то крайне высока вероятность, что и обитатели ирбейской потребляли фальсификат.
Но и это ещё не всё. В 2022 году эта больница по итогам двух электронных аукционов, проведённых в полном соответствии с 44-ФЗ, заключила контракты на поставки молочной продукции с ООО "Алгоритм Капитал" на сумму 214 тысяч рублей и с ООО "Группа Алмаз" на сумму 131 тысяча рублей.
Эти поставки осуществлялись уже в 2023 году. Однако в мае 2023 года управлением Россельхознадзора по Красноярскому краю в ходе мониторинга ФГИС "Меркурий" было установлено, что ООО "Ресурс Агро" и ООО "Группа Алмаз" занимались поставками в 22 социальных учреждения края фальсифицированного сливочного масла.
Реально это означает, что пациенты Ирбейской районной больницы и в 2022 году, и как минимум до апреля 2023 года и не могли употреблять в пищу настоящее, а не фальсифицированное сливочное масло!
Иными словами, как бы ни была хороша система "Меркурий", не может она уберечь социальные учреждения края от поставок им фальсифицированных продуктов питания. Думаю, что не сможет решить проблему и находящаяся на стадии внедрения - также по линии Россельхознадзора - федеральная государственная информационная система прослеживаемости зерна и продуктов его переработки "Зерно" (ФГИС "Зерно").
Эти две информационные системы позволяют лишь постфактум выяснить, как на пути "от поля до прилавка", в том числе и в социальных учреждениях, появляются фальсифицированные продукты питания.
Нужен, обязательно нужен предварительный контроль качества продовольствия, поступающего в социальную сферу. Но как его организовать?
Доктрина продбезопасности и госзакупки
Представьте, что вы главный врач районной больницы или директор школы-интерната, а может быть - детского садика. По закону, тому же 44-ФЗ, вы обязаны проверить качество продуктов питания, поступающих в пищевой блок вашего учреждения.
Позволяет закон для этой цели нанимать экспертов, заключать договоры с лабораториями соответствующего профиля. Но услуги эти не очень дёшево стоят. Ведь для проверки качества продуктов питания нужно и оборудование соответствующее иметь, и специалистов держать в штате. К тому же и в смете у вас не заложены подобные исследования.
Слишком дорого проводить экспертизу для каждой отдельной школы или больницы. Вот и реально экспертиза качества продуктов питания проводится в социальных учреждениях края на глазок. А такая практика - превосходная лазейка для мошенников от бизнеса для поставок продовольствия в социальную сферу.
Приведу лишь пару цифр, озвученных в 2021 году на одном из семинаров-совещаний по качеству продуктов питания, проходивших в Самаре. По оценке работников Роспотребнадзора, если в целом на российском рынке до 5 процентов продаваемых продуктов питания являются некачественными, то на рынке государственного заказа - 15-20 процентов.
Между прочим, проблема эта известна на самом высоком властном верху. Так, ещё в 2014 году президент России Владимир Путин специальным своим указом поставил задачу создания в стране сети оптово-распределительных центров (ОРЦ) или логистических распределительных центров продовольствия и использования их для государственных и муниципальных закупок.
Почему так важны подобные структуры? Не только потому, что благодаря им облегчается и существенно удешевляется логистика поставок продовольствия в учреждения социальной сферы. Когда продукты питания консолидируются в одном месте, себестоимость экспертизы качества резко снижается. Если при школе невозможно иметь соответствующую лабораторию - слишком это дорого, то при ОРЦ или специализированном складе - вполне реально.
Однако предыдущее российское правительство никаких реальных шагов по использованию системы ОРЦ для государственных и муниципальных закупок продовольствия с точки зрения создания соответствующих нормативно-правовых актов на федеральном уровне не сделало. Отсутствуют необходимые для решения этой задачи документы федерального уровня и по сей день.
Нормативным актом, определяющим правила игры на рынке государственных и муниципальных закупок, как уже отмечалось, является уже упомянутый федеральный закон "О контрактной системе... " (44-ФЗ). Формально он не запрещает использовать ОРЦ при госзакупках, но и особо не оговаривает возможность их использования.
Любой российский закон обычно не может работать без подзаконных актов. Приказом Минсельхоза России от 19 марта 2020 года N 140 был утверждён типовой контракт на поставку продуктов питания. В нём нет ни одного пункта, который бы предусматривал использование в качестве логистического посредника оптово-распределительный центр.
Быть руководителем регионального агентства госзаказа (в каждом субъекте Федерации эти структуры называются по-разному) - очень непростая работа. Поскольку речь идёт о государственных закупках, то этого человека всегда подозревают в коррупции. Представители региональных агентств госзаказа в таких условиях вынуждены строго следовать букве закона. В силу своего положения реально они могут лишь ходатайствовать перед вышестоящими инстанциями о создании соответствующей нормативно-правовой базы.
Прошение агентств госзаказа
Осенью 2020 года в Республике Карелия состоялась традиционная ежегодная "Неделя госзаказа", в которой приняли участие представители агентств госзаказа со всей России. В итоговой её резолюции, направленной в Минфин России, было отмечено:
"В подавляющем большинстве случаев выявить фальсифицированную продукцию должностному лицу заказчика самостоятельно практически невозможно, а осуществить внешнюю экспертизу не позволяет отсутствие денежных средств.
Участники мероприятия признают целесообразность на региональных уровнях организации уполномоченных складов, осуществляющих приёмку, хранение и распределение продуктов питания централизованно для нужд нескольких заказчиков".
Однако в ответе Министерства финансов РФ от 15 января 2021 года на обращение министра экономического развития и промышленности Республики Карелия О. А. Ермолаева эта часть резолюции сообщества руководителей служб госзаказа, как, впрочем, и других, была обойдена молчанием.
Ведомство пообещало заняться анализом резолюции в более поздний срок. В итоге в редакции 44-ФЗ, вступившей в силу 1 января 2022 года, предложения профессионалов рынка не нашли отражения.
Действующая редакция 44-ФЗ противоречит принятой в январе 2020 года Доктрине продовольственной безопасности России, где прямо говорится о необходимости использования сети оптово-распределительных центров для государственных и муниципальных закупок продовольствия. Но российскому Минфину недосуг заниматься решением этой проблемы.
Губернаторы бросают вызов
Приведение 44-ФЗ в соответствие с Доктриной продовольственной безопасности России позволило бы снять, с моей точки зрения, основную часть преград на пути становления новой, эффективной логистики государственных и муниципальных закупок продовольствия.
О том, что это есть магистральный путь развития системы государственных продовольственных закупок, свидетельствует зарубежный опыт. Взять, к примеру, Турин - крупный административно-территориальный центр Италии. В образовательные учреждения региона (54 тысячи учащихся) продукты питания не напрямую везутся - от поставщиков по школам, а сначала доставляются в локальные распределительные центры, расположенные на окраинах этого мегаполиса. И только потом развозятся по учебным заведениям.
Причина такой практики проста. Логистические затраты благодаря этому существенно снижаются. Да и качество продуктов питания при таком подходе легче отследить.
Однако главы российских региональных служб госзаказа в первую очередь руководствовались не зарубежным, а российским опытом, когда подавали прошение в Минфин России.
Во второй половине 2010-х годов возникла ситуация, когда, с одной стороны, был провозглашён курс на использование сети ОРЦ для госзакупок продовольствия, а с другой - федеральный центр, по существу, палец о палец не ударил, чтобы этот курс был реализован.
На местах отдельные губернаторы, понимая, что фальсифицированной продукции необходимо поставить надёжный заслон, стали думать о том, как решить эту проблему. Им было трудно. Необходимо было проявить политическую волю, чтобы реализовать эту идею на практике, так как федеральная нормативно-правовая база не учитывала и до сих пор не учитывает роль и необходимость логистических посредников как инструмент не только оптимизации товародвиженния, но и экспертизы качества продуктов питания при госзакупках.
Только два региона решились на подобные преобразования - Вологодская и Самарская области.
Первой стала Вологда
Первым регионом, вставшим на тропу создания оптово-распределительных центров (ОРЦ) для госзакупок продовольствия, стала Вологодская область. Её проект специализированного склада (распределительно-логистического центра) нашёл поддержку на федеральном уровне, вошёл в число пилотных проектов, представленных в докладе Общероссийского народного фронта "О системе питания в образовательных и медицинских учреждениях России" как лучшая практика.
Он также вошёл в реестр передовых практик реализации норм законодательства в сфере закупок, который ведёт Гильдия отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам.
В конце 2016 года в Вологодской области начались закупки продовольствия с использованием инфраструктуры специализированного склада. Алгоритм работы был выстроен следующим образом.
Сначала областной комитет госзаказа выясняет и систематизирует потребности бюджетных учреждений. Затем через открытый конкурс определяется компания - исполнитель услуг склада. Далее комитет осуществляет через электронные аукционы и конкурсы с ограниченным участием централизованные закупки продуктов питания, оговаривая, что поставки должны осуществляться не сразу каждому бюджетному учреждению-заказчику, а на расположенный в Вологде специализированный склад.
Следующий шаг - заказчики заключают контракты с поставщиками - победителями конкурсов и подписывают договор о взаимодействии со специализированным складом. Склад оказывает услуги по приёмке товаров от поставщиков, контролю качества, хранению товаров, комплектованию и транспортировке товарных заказов по заявкам бюджетных учреждений.
С конца 2017 года взаимодействие всех трёх основных субъектов этого специфического рынка - заказчиков, поставщиков и специализированного склада - осуществляется через единую информационную систему.
Применение новой схемы госзакупок привело к существенному повышению качества поставляемой продукции. Снизилось количество закупок у единственного поставщика, расширились возможности для участия в поставках тех производителей, которые в силу своей маломощности не имели возможности по конкурентным ценам поставлять свою продукцию до каждого конкретного потребителя. Доставлять продукцию до лишь специализированного склада им оказалось проще и дешевле. Функцию же доставки продуктов питания бюджетным учреждениям по установленным планам-графикам взял на себя специализированный склад.
Внедрение новой схемы расширило круг участников поставок за счёт, прежде всего местных товаропроизводителей. Её важнейшим преимуществом стала логистическая составляющая. В условиях, когда доставка продовольственных грузов осуществляется в одно место, возникают возможности для их более широкой консолидации, а следовательно, и удешевления транспортировки за счёт эффекта масштаба.
С другой стороны, схема, при которой один оператор отвечает за доставку продуктов от оптово-распределительного центра до конечных потребителей - социальных учреждений, также благоприятствует консолидации грузов, более эффективному планированию, координации и осуществлению грузоперевозок. На этом этапе также не могут не возникнуть дополнительные возможности для снижения логистических издержек, а следовательно, закупочных цен.
В то же время, внедряя новую логистику госзакупок продовольствия, администрация области предприняла откровенно протекционистские меры по защите интересов местных товаропроизводителей.
Так, при закупках продуктов путём проведения конкурсов с ограниченным участием в конкурсной документации по закупке были установлены весьма специфические "качественные характеристики объекта закупок".
Преимущества на получение госзаказа получили не те поставщики, которые имеют возможность предъявить побольше грамот и благодарностей, как делается в Красноярском крае, а те, кто имеет добровольные сертификаты качества своей продукции: общероссийский ГОСТ Р и региональный "Настоящий Вологодский продукт".
Использование этих критериев при подведении итогов конкурса позволяет при подсчёте баллов и определении победителя закупки давать товарам, обладающим этими сертификатами, фору в размере 25 процентов от предложенной в ходе конкурса цены поставки.
Сертификат "Настоящий Вологодский продукт" имеют возможность получить только предприятия, зарегистрированные в Вологодской области. Таким образом, были созданы серьёзные конкурентные преимущества именно для местных товаропроизводителей.
На начало текущего года участниками системы добровольной сертификации "Настоящий Вологодский продукт" являются 77 организаций области, которые маркируют одноимённым товарным знаком более 3 600 наименований продукции. В рамках проекта "Магазин "Настоящий Вологодский продукт" на Вологодчине действуют 166 магазинов, ещё 38 торговых точек работают в Санкт-Петербурге, Москве и Великом Новгороде, а также в Ленинградской и Архангельской областях.
Однако использование логотипа этого бренда в конкурсных процедурах при госзакупках продовольствия вызвало вполне закономерное противодействие среди тех участников рынка, которые продают продукцию, произведённую за пределами области.
Начались судебные тяжбы. В конечном итоге кассационная инстанция в лице Арбитражного суда Северо-Западного округа поставила точку в этих спорах, придя к выводу, что критерий оценки сертификата "Настоящий Вологодский продукт" введён "в интересах потребителей, в целях повышения качества и безопасности поставляемой молочной продукции", и это оправданно.
В настоящее время указанный критерий является серьёзным инструментом для контроля качества продовольствия, поставляемого в бюджетные учреждения Вологодской области.
Эффективность бюджетных расходов
Внедрение системы проведения конкурсных процедур с участием специализированного склада (позднее получившего наименование распределительно-логистического центра) позволило в Вологодской области выявить и устранить имевшие место антиконкурентные соглашения между участниками закупок, было заведено даже уголовное дело по фактам мошенничества. Что, конечно, не могло не повлиять на общее снижение цен при госзакупках продовольствия.
По словам председателя комитета по регулированию контрактной системы Вологодской области Александра Торопова, "экономия расходования бюджетных средств на закупку продуктов питания за счёт унификации технических характеристик и формирования единой цены для всех заказчиков области, участвующих в совместных закупках через услуги специализированного склада, в среднем составляет 10 процентов".
В одной из своих статей, опубликованной в 2020 году, он сообщил, что по большинству наименований цена на продукты, закупаемые через специализированный склад, "ниже средней по региону в полтора раза".
Вчитайтесь в эти строки, господа финансисты от бюджетной системы. В Красноярском крае сегодня цены на продукты питания, закупаемые по системе госзакупок, примерно сопоставимы с ценами, которые имеются на потребительском рынке. А так быть не должно. Цены при госзакупках, поскольку речь идёт о поставках в значительных объёмах крупным потребителям, а не о продаже штучных товаров физическим лицам, могут и должны быть существенно ниже!
О каких деньгах идёт речь? Назову только одну цифру. В 2021 году в крае через систему госзакупок было приобретено продуктов питания более чем на 5 миллиардов рублей.
Экономический бум в АПК
О том, какое влияние система преференций для региональных поставщиков продовольствия при госзакупках оказала на рост эффективности АПК региона, судить трудно в силу недостаточности данных. Но темпы роста АПК в Вологодской области впечатляют.
По итогам 2018 года выпуск продукции сельского хозяйства вырос по сравнению с годом предыдущим на 5,7 процента, а пищевой промышленности - на 11,7 процента. В 2019 году рост объём валовой продукции сельского хозяйства вырос на 8,5 процента, а пищевой продукции - на 15,3 процента. В 2022 году объём производства продукции сельского хозяйства вырос на 4,9 процента, а по продуктивности коров был достигнут исторический рекорд: 8 345 килограммов молока от коровы в год.
Нет никаких сомнений, что одним из источников столь стремительного роста стали госзакупки.
Непосредственным поводом для начала деятельности по реформированию системы государственных и муниципальных закупок продовольствия в Самарской области стали проверка в 2018 году Общественной палатой региона качества продуктов питания в социальной сфере. Она выявила весьма частые случаи поставок фальсифицированных молочных продуктов в образовательные и социальные учреждения.
В ходе проверки стало очевидным, что у заказчиков часто не хватает квалификации, чтобы самостоятельно проверять качество продуктов питания.
В 2018 году было принято решение о создании научной основы проекта. Эту работу осуществил Самарский государственный экономический университет.
Извините, дорогие читатели, за дотошность - приведу по пунктам основные выявленные недостатки действовавшей на тот момент в области системы госзакупок продовольствия. Знающие люди сразу увидят, что точно такая же ситуация сегодня имеет место не только в Красноярском крае, но и в подавляющем большинстве регионов России:
1. Недостаточный контроль качества продуктов со стороны заказчиков. Часто существует риск поставок фальсификата.
2. Занижение доли самарских продуктов в поставках. Победителями торгов в основном оказываются мелкооптовые поставщики, которые могут поставлять продукты, производимые в других регионах, а не в Самарской области. По итогам 2018 года продукция местных производителей составила лишь около 13 процентов от всего объёма закупок.
3. Сложность логистики. Каждый выбранный на торгах поставщик не может обеспечить весь ассортимент заказываемых продовольственных товаров отдельно взятому заказчику. В связи с этим заказчик вынужден получать заказанные товары от многих поставщиков в разное время.
4. Нерегулярность поставок. Поставщики поставляют не все заказанные товары в сроки, указанные заказчиками. В результате заказчики иногда вынуждены закупать необходимые продукты самостоятельно в магазинах по более высоким ценам.
5. Неэффективное расходование бюджетных средств.
В сентябре 2018 года было подписано распоряжение правительства Самарской области о реализации пилотного проекта по осуществлению госзакупок продуктов питания для бюджетных учреждений через региональный оптово-распределительный центр.
Самара пошла по пути, уже проторённому Вологдой. В рамках этого проекта в области была создана система добровольной сертификации "Самарское качество". Факт участия производителя пищевой продукции в этой системе используется как один из нестоимостных критериев оценки заявок участников конкурсов с ограниченным участием.
Этот критерий позволяет участникам системы в зависимости от начальной цены лота заключать контракты по стоимости примерно на 21,5 процента выгоднее по сравнению с иным участниками торгов, не входящими в этот круг избранных.
В октябре 2019 года проект стартовал. При организации госзакупок стала действовать модель, подобная той, что сложилась на Вологодчине. Контроль качества продуктов питания стал жесточайшим. По инициативе администрации области к этой работе были подключены местные подразделения Роспотребнадзора, Россельхознадзора, МВД, а также областной департамент ветеринарии. Первые два квартала успешно проходили фильтр контроля менее 50 процентов поступающих на ОРЦ продуктов.
Поставщики не привыкли к жёсткой проверке качества. В ходе этой работы семь из них были внесены в реестр недобросовестных поставщиков, следовательно, лишились возможности участвовать в госзакупках. Часть стали сами отказываться от участия в торгах. Если в 2020 году продукты питания по линии госзаказа в Самарской области поставляли 25 поставщиков, то в апреле 2021 года - только 12.
Внедрение преференций для поставщиков, поставляющих продовольственную продукцию, имеющую товарный знак "Самарское качество", позволило уже весной 2021 года довести долю продуктов питания местного производства, поступающих в социальные учреждения, с 13 до 50 процентов.
Таким образом, благодаря реализации этого проекта расширился внутренний рынок сбыта для товаропроизводителей Самарской области, уменьшилась доля участия мелкооптовых посредников в поставках продуктов питания по линии госзаказа. Проблема поставок продовольственного фальсификата в социальные учреждения области была снята.
Значение политической воли
Подведём итоги. Использовать ОРЦ при госзакупках продовольствия в Красноярском крае, безусловно, можно и необходимо. Рано или поздно 44-ФЗ будет приведён в соответствие с Доктриной продовольственной безопасности России и, соответственно, снимутся нормативно-правовые ограничения на участие логистических посредников при товародвижении продуктов питания, закупаемых для социальной сферы.
Однако снимать проблему экспертизы качества продуктов питания необходимо уже сейчас. Ждать той поры, когда в Минфин России придут по-настоящему государственные мужи, отстаивающие реально интересы не посредников от торговли продовольствием, а производителей именно качественной продовольственной продукции и (это главное) её потребителей - граждан России, с моей точки зрения, нет смысла.
Думаю, врио губернатора края Михаилу Котюкову, который ранее работал заместителем министра финансов России, хорошо известны нравы этого ведомства и лоббистские приёмы, которые используются при продвижении тех или иных проектов, на которых можно заработать.
Сам Минфин РФ без понуждения сверху и сбоку, как я считаю, никогда не пойдёт на серьёзные преобразования в госзакупках продовольствия и не станет инициировать изменение нормативно-правовой базы госзакупок продуктов питания.
Так же, как и Агентство государственного заказа Красноярского края самостоятельно никогда не решится на создание новой логистики госзакупок продуктов питания в силу нормативно-правовой неопределённости этого вопроса в 44-ФЗ.
Думается, есть смысл использовать местный бренд "Енисейский стандарт" с целью повышения эффективности контроля качества продуктов питания, поступающих в социальную сферу и создания преференций для региональных товаропроизводителей на местах.
Предлагаемые решения апробированы в двух регионах России и уже доказали свою эффективность. Они опираются на Гражданский кодекс РФ. Этот закон по своему статусу выше, чем 44-ФЗ. Но без политического решения на этот счёт со стороны губернатора и Законодательного Собрания Красноярского края проблема, с моей точки зрения, не стронется с места.
ОТ РЕДАКЦИИ. В силу социальной значимости поставленной в материале проблемы направляем статью с просьбой дать комментарий в правительство Российской Федерации, Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ, губернатору и Законодательное Собрание Красноярского края.
Источник: газета "Красноярский рабочий" за 19 и 26 июля 2023 г.
Автор фото: Пресс-служба управления Россельхознадзора по Красноярскому краю