Об оценке рисков реализации государственной программы Российской Федерации

Лебедев Константин Александрович

к.э.н., начальник отдела развития проектов,

АО «Нефтегазхолдинг»,

г. Москва, Россия

E-mail: con1978@yandex.ru

Разумовский Валерий Алексеевич

д.т.н., профессор,

профессор кафедры Мировой экономики, финансов и страхования

Академия труда и социальных отношений,

г. Москва, Россия

E-mail: avgust1347@km.ru

About the risks of implementation of the Russian Federation state program

Lebedev Konstantin Aleksandrovich

Ph.D. in Economics, Head of projects development division,

JSC «Oil & Gaz Holding»,

Moscow, Russia

Razumovsky Valery Alekseevich

D.Sc. in Engineering, Full Professor,

Professor at the Department of World economy, finance and insurance,

Academy of Labor and Social Relations,

Moscow, Russia

Предлагается использовать метод проектного управления для оценки рисков реализации государственной программы Российской Федерации по результатам мониторинга.

Ключевые слова: проект, государственная программа, мероприятие, оценка, риски, мониторинг, контрольная точка

It is proposed to use project management method for the Russian Federation state program risk assessment based on monitoring results. 

Key words: project, state program, action, assessment, risks, monitoring, control point

В [1] логистический подход (метод проектного управления) использовался при отборе перспективных промышленных технологий, разработку и внедрение которых предполагалось осуществлять с привлечением бюджетных средств. В настоящей статье тот же метод применяется для оценки рисков реализации государственной программы Российской Федерации по результатам мониторинга.

Об актуальности минимизации рисков невыполнения госпрограмм подробно рассказывается в [2]. В частности, «результаты экспертиз госпрограмм свидетельствуют об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков»; «для всех госпрограмм РФ следует разработать единую методику оценки рисков при их формировании и реализации». И, далее. Согласно данным Счетной палаты РФ, по состоянию на 1 апреля 2017 г. бюджетные ассигнования на реализацию госпрограмм (открытая часть) оставили 59,9% от общего объема расходов федерального бюджета, исполнение – 20% сводной росписи с изменениями. Самое низкое исполнение имело место по госпрограмме «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (1,4% сводной записи с изменениями), самое высокое – «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (35,4%) и «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (35,6%).

Там же констатируется, «что госпрограммы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Действующий механизм их формирования и реализации нуждается в значительной концептуальной корректировке».

В дальнейшем будем использовать следующие понятия.

Государственная программа (ГП) – долгосрочный плановый документ, предусматривающий осуществление скоординированных по целям, ресурсам и срокам мероприятий по разработке, производству и поставкам той или иной продукции.

Участник государственной программы (УПГ) – федеральный орган исполнительной власти и (или) иной главный распорядитель средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, участвующий в реализации одного или нескольких мероприятий государственной программы.

Мероприятия государственной программы – научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, поисковые и прикладные исследования; производство и поставка продукции; работы по сервисному обслуживанию, ремонту и модернизации, гарантийному и авторскому надзору; инвестиционные проекты; мероприятия по государственной поддержке и стимулированию производственной деятельности, обеспечению устойчивого функционирования, формированию центров компетенции и инновационной структуры, стандартизации.

Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных получение конечных (уникальных [3]) результатов государственной программы в условиях временных и ресурсных ограничений.

На рис. 1 представлена сетевая диаграмма реализации некоторого проекта на временном отрезке [t₀, t₅], который входит в состав программного периода планирования.

Результат данного проекта во временной точке t₅ (как и сам проект) обозначен буквой R. Взаимосвязанными мероприятиями, направленными на его получение, являются указанные на рисунке мероприятия A, B, C, E, F с лимитом отпущенных на их реализацию бюджетных средств S_A, S_B, S_C, S_E, S_F, ограниченными сроками исполнения мероприятий (t₁ - t₀), (t₃ – t₁), (t₄ – t₃), (t₃ – t₁), (t₅ – t₄), совокупностью требуемых (тактико-технических, технико-экономических, качественных) характеристик по каждому мероприятию P_A, P_B, P_C, P_D, P_E, P_F.

Рис.1. Сетевая диаграмма реализации проекта

Данный проект R как самостоятельный элемент ГП будет успешно реализован, если:

сроки его реализации укладываются во временные рамки [t₀, t₅];

затраченные бюджетные средства не превышают суммы S_A + S_B + S_C + S_E + S_F;

характеристики соответствуют (не уступают) требованиям P_F.

Понятно, что ГП будет выполнена в целом, если каждый ее проект будет удовлетворять перечисленным выше трем условиям.

Обратим внимание, что инициатором построения сетевой диаграммы реализации проекта и согласованием ее с другими УГП выступает, прежде всего, заказчик проекта (результата R) и участник ГП, который отвечает за реализацию его заключительного мероприятия F (по сути, всего проекта). Назовем этого участника ответственным за реализацию проекта (ОРП).

С одной стороны, это означает, что ОРП наравне с заказчиком в первую очередь заинтересован в мониторинге результатов реализации взаимосвязанных мероприятий проекта и соответственно в оценке рисков его невыполнения. С целью управления этими рисками, поскольку государственный контракт на поставку результата проекта R заключается именно с ОРП. С другой стороны, согласованная сетевая диаграмма реализации проекта предполагает заключение каждым УГП государственных контрактов с подведомственными ему (организационно или функционально) предприятиями на предмет выполнения закрепленных за ним мероприятий. Так, что в контрольных временных точках, обозначенных на рис. 1, фактически известными являются хозяйствующие субъекты, передающие и принимающие промежуточную продукцию для ее последующей доработки. То есть, по существу, от сетевой диаграммы на рис. 1 мы переходим к вновь создаваемой технологической цепочке предприятий, которые ведомственно или функционально могут подчиняться разным УГП.

Рис. 2. Совокупность государственных контрактов, реализующих проект

Участники государственной программы, включая ОРП, на основе конкурсного отбора заключают государственные контракты с хозяйствующими субъектами на выполнение закрепленных за ними программных мероприятий. Таким образом, рис. 1 трансформируется в рис. 2, в котором присутствуют хозяйствующие субъекты, заключившие государственные контракты с УГП на выполнение мероприятий проекта R.

В общем случае технологическая цепочка предприятий может не совпадать с сетевой диаграммой на рис. 1. За исключением контрольных точек. На рис. 2 для простоты каждое мероприятие проекта реализует лишь один хозяйствующий субъект. Поэтому в нашем случае рис.1 и 2 совпадают.

Хозяйствующие субъекты на рис. 2 обозначены теми же буквами, что и мероприятия на рис. 1. Контрольные (временные) точки на рисунке показаны справа.

Для примера рассмотрим оценку рисков невыполнения проекта R в контрольной точке .

Мониторингу здесь подвергаются следующие позиции:

а) оценка финансовой устойчивости ОФУ_Е хозяйствующего субъекта E (интересанты – УПГ, хозяйствующий субъект С) [4].

Принимает одно из двух значений: ОФУ_Е = 1, если E – финансово устойчив; 0, в противном случае;

б) заключение ЗК_СЕ контракта с хозяйствующим субъектом E (интересанты – УПГ, ОРП, хозяйствующий субъект С) с обязательной регламентацией требований по P_E, S_E, (t₃ – t₁).

Принимает одно из двух значений: ЗК_СЕ = 1, если контракт заключен; 0, в противном случае;

в) подписание акта сдачи-приемки работ СПР_ВА, выполненных A, хозяйствующим субъектом B (интересанты – УПГ, ОРП, хозяйствующий субъект B).

Принимает одно из двух значений: СПР_ВА = 1, если акт сдачи-приемки работ подписан; 0, в противном случае;

г) оценка ОФУ_B финансовой устойчивости хозяйствующего субъекта B (интересанты – УПГ, хозяйствующий субъект С).

Принимает одно из двух значений: ОФУ_B = 1, если B – финансово устойчив; 0, в противном случае;

д) заключение контракта ЗК_BE с хозяйствующим субъектом B (интересанты – УПГ, ОРП, хозяйствующий субъект С) с обязательной регламентацией требований по P_B, S_B, (t₃ – t₁).

Принимает одно из двух значений: ЗК_BE = 1, если контракт заключен; 0, в противном случае.

Оценка рисков ОР_R(t₁) невыполнения проекта R по результатам мониторинга в точке t₁ рассчитывается по формуле:

ОР_R(t₁) = 1 - ОФУ_{Е *} ЗК_{СЕ *} СПР_{ВА *} ОФУ_{B *} ЗК_BE,                                       (1)

где _* – знак умножения.

При этом: если ОР_R(t₁) = 1, существует  100%-й риск невыполнения проекта R; если ОР_R(t₁) = 0, риск невыполнения проекта R отсутствует.

Заметим, что формула (1) выписывается индивидуально для каждой контрольной точки проекта.

Предположим теперь, что в контрольной точке  мониторингу подвергаются все N проектов, составляющих ГП. И по каждому из них рассчитаны оценки рисков ОР_R(t₁) невыполнения проектов R_n где n = 1, 2, …, N – индекс проекта. Тогда оценку рисков ОР_R(t₁) невыполнения ГП по результатам мониторинга в точке t₁ предлагается считать по формуле средневзвешенной

ОР_R(t₁) = _OPRn (t₁) _{* S}Rn (t₁) / _SRn (t₁),                                                 (2)

где _SRn (t₁) – затраченные бюджетные средства на реализацию n-го проекта до контрольной точки t₁. Применительно к рис.1, 2 это S_A.

Если ОР(t₁) = 1, существует 100% риск невыполнения ГП. Если ОР_R(t₁) = 0, риск невыполнения программы отсутствует. Любое промежуточное значение, например, 0,3, будет означать присутствие 30% риска невыполнения государственной программы.

Библиографический список:

1. Лебедев К.А., Разумовский В.А. Логистический подход при отборе технологий в процессе проектного управления. В Сб.: Логистика – евразийский мост: мат-лы XIII Международ. науч.-практ. конф. (25-29 апреля 2018 г., Красноярск) Ч. 1 / Краснояр. гос. аграр. ун-т. – Красноярск, 2018. – с. 132-137.

2. Кутукова, Е. С. Риски, проблемы и недостатки государственных программ // Бюджет. 2017. № 11. С. 43-45.

3. Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации [Электронный ресурс] : постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Разумовский В.А. Интегрированные структуры в ОПК: методология анализа эффективности // Экономист. 2019. № 2. С. 13-24.

Материал размещен кафедрой «Логистика и маркетинг в АПК» Красноярского ГАУ
Источник: материалы XIV Международной научно-практической конференции «Логистика – Евразийский мост» ЛЕМ - 2019